Rossia Vilma, Magdalena c/ Pcia. de Buenos Aires s/ Demanda Contenciosa Administrativa.
A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a catorce de octubre de mil novecientos noventa y siete, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Pisano, Hitters, Laborde, Negri, Salas, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 55.016, "Rossia, Vilma Magdalena contra Provincia de Buenos Aires (I.P.S.). Demanda contencioso administrativa".
A N T E C E D E N T E S
I. La señora Vilma Magdalena Rossia, por apoderado, promovió demanda contencioso administrativa contra la Provincia de Buenos Aires (Instituto de Previsión Social), solicitando al Tribunal que anule las resoluciones dictadas por el Directorio del mencionado organismo con fechas 30-VII-92 y 29-XII-92 por las que, respectivamente, se denegó el ajuste de su haber previsional y se rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra la aludida denegatoria.
Asimismo peticionó se condene a la demandada a liquidar la jubilación que percibe mediante la consideración de la totalidad de las asignaciones que por todo concepto se abonan a los legisladores provinciales en actividad y a pagarle las diferencia devengadas a su favor desde la fecha en que cada adicional se abonó a los activos, con actualización por depreciación monetaria, intereses y costas.
Luego de la promoción de la demanda, en dos oportunidades, se presenta ante el Tribunal acompañando documentación que, por tener relación directa con la cuestión ventilada en autos y ser de fecha posterior a la promoción de la demanda, es agregada a la causa.
II. Agregadas las actuaciones administrativas en fotocopia, sin acumular, se confiere traslado de la demanda, así como el traslado de la documentación agregada con posterioridad, a la Fiscalía de Estado, organismo que la contesta argumentando en favor de la legitimidad de las resoluciones impugnadas y solicitando el rechazo de las pretensiones de la actora.
Asimismo y para el supuesto de que se hiciera lugar a la demanda, opone la prescripción de la diferencia de haberes devengadas desde dos años antes de la presentación formulada en sede administrativa.
III. Luego de la apertura a prueba de la causa, se presenta, por su propio derecho, el señor Ricardo Alberto Rodríguez, invocando el carácter de hijo de la actora y denunciado el fallecimiento de ésta, ocurrido el 12-II-95. Con posterioridad acompaña a la causa la declaratoria de herederos dictada en autos caratulados "Rossia, Vilma Magdalena s/Sucesión".
IV. Producida la prueba ofrecida por la actora, glosado el alegato de la parte demandada y habiendo vencido el plazo acordado al efecto sin que la actora hubiese hecho uso de tal derecho, la causa quedó en estado de dictar sentencia, decidiéndose plantear y votar las siguientes
C U E S T I O N E S
1a.) ¿Es fundada la demanda?
En caso afirmativo:
2a.) ¿Es fundada la defensa de prescripción?
V O T A C I O N
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Pisano dijo:
I. Afirma la accionante que los legisladores en actividad perciben, junto con la dieta y los gastos de representación, otro adicional que, a su juicio, configura una indudable mejora en la retribución global, encubierta por una denominación que no le hace perder su auténtico carácter remuneratorio.
Relata que sucesivas resoluciones de la Presidencia de la Cámara de Diputados reconocieron a los legisladores el derecho al importe equivalente a 880 litros de nafta especial, que luego fue llevado a 1.200 litros (res. 6763 del 19-XII-88 y posteriormente a 2.000 litros (res. 3139 del 28-VIII-92), así como a recibir órdenes de pasaje de acuerdo a un cupo fijado al efecto, que luego fue sustituido por el derecho a percibir el equivalente a tales pasajes, a abonarse en dinero en efectivo y un cupo para ser utilizado o convertido en dinero, si existiera saldo (res. 3244 del 29-II-92).
Para la actora la compensación por gastos de movilidad que se traduce en el pago del equivalente a determinada cantidad de litros de nafta súper es una asignación complementaria de las dietas cuyo evidente carácter de remuneración surge de la circunstancia de que haya ausencia de rendición de cuentas a su respecto y revisten los caracteres de generalidad y habitualidad exigidos por la ley previsional.
Afirma que la verdadera asignación por movilidad de los señores legisladores se realiza a través de la provisión de pasajes que las normas ya citadas contemplan. Ello, a su juicio, pone en evidencia que a pesar de las denominaciones dadas y la causa aparente de compensación de gastos por movilidad, se trata de un rubro que compensa servicios prestados.
Aduce que la interpretación que sostiene se ve confirmada por las resoluciones 1465 dictada por el Presidente de la Cámara de Diputados, por la que a partir del 1-VI-93 las sumas abonadas a los legisladores por aplicación de las resoluciones de fechas 28-VII-92 y 30-XI-89 deben considerarse como "bonificables", y 1031 dictada por el Presidente de la Cámara de Senadores, por la que, desde la misma fecha, se dispone que sobre la asignación establecidas en las resoluciones de la Cámara de Senadores de fechas 13-VII-87 y 22-X-87, se practiquen descuentos en concepto de aportes jubilatorios.
En el mismo sentido, a su juicio, debe ser interpretado el contenido de los anexos II de las leyes 11.464 y 11.468, así como las declaraciones periodísticas que se atribuyen al titular del Poder Ejecutivo provincial, que forman parte de la documentación agregada con posterioridad a la promoción de la demanda.
Funda su reclamo en las disposiciones del dec. ley 9650/80 (arts. 36, 37 y 39, en su numeración originaria) y su decreto reglamentario (arts. 5 y 36) e invoca doctrina del Tribunal y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia.
II. Sostiene la Fiscalía de Estado en su responde que a la luz de la legislación aplicable (ley 8320), las resoluciones impugnadas en autos resultan legítimas en tanto las pautas que la misma contiene a los fines de la liquidación del haber previsional de los ex legisladores se diferencia de las previstas para la generalidad de los agentes.
Afirma que, a diferencia de lo prescripto por el dec. ley 9650/80 -que establece la determinación del haber sobre la base de la totalidad de la remuneración asignada al cargo del que fue titular el jubilado, los arts. 5º y 6º de la ley 8320, con la modificación introducida a su texto por la ley 10.869, disponen que el monto de la jubilación a cobrar estará determinado exclusivamente por los importes percibidos por el legislador en actividad en concepto de dieta más gastos de representación, resultando inaplicable lo dispuesto por el régimen general de previsión, de conformidad con la doctrina de este Tribunal que cita.
Sostiene que de las resoluciones por las que se establecieron los importes en cuestión surge claramente que las asignaciones pretendidas fueron previstas con el objeto de que los diputados solventen las erogaciones en concepto de movilidad y hospedaje, impuestas por el ejercicio del mandato.
A su juicio, también obsta al cómputo del rubro que se reclama a los efectos de incrementar el haber el hecho de que sobre él no se practican aportes ni contribuciones. En relación a las resoluciones de ambas Cámaras por las que se dispuso el carácter de "bonificables" de las sumas reclamadas argumenta acerca de su ilegalidad. Afirma que al disponerse que se deberán practicar los aportes personales y contribuciones patronales sobre los importes que perciben los legisladores en actividad en concepto de compensación de gastos se está violentando la ley 8320, en tanto esta norma limita los rubros sobre los cuales deben efectuarse tales aportes y contribuciones -y, consecuentemente, limita también la base sobre la cual se liquidarán los haberes de quienes se hallan en pasividad a los montos que se abonan en concepto de dieta y gastos de representación.
Señala además que las Cámaras que integran el Poder Legislativo carecen de competencia para dictar normas que incidan sobre el régimen previsional de sus agentes y funcionarios. Por todo ello, concluye, tales resoluciones son inoponibles al Instituto de Previsión Social.
III. A los fines de dilucidar la cuestión que se ventila en autos debe acudirse, en primer término, a la ley aplicable pues, a los fines previsionales, ésta debe constituir la fuente directa de solución (Goñi Moreno, "Derecho de la Previsión Social", t. II, ps. 393 y 398). En el caso, habiendo obtenido la actora el reajuste de la jubilación originariamente acordada en base a las disposiciones de la ley 8320, ésta resulta la ley que rige su situación previsional (fs. 93 y 202 de la fotocopia de las actuaciones administrativas).
En su texto originario los artículos pertinentes decían:
"Art. 5º. Se tomará como monto a efectos de aportes jubilatorios, toda remuneración (dieta más gastos de representación), la cual sufrirá un descuento en concepto de contribución del 13% mensual, y un aporte por parte de ambas cámaras legislativas, en su carácter de empleadores, del 12% mensual sobre dichos montos...".
"Art. 6º. El haber de la jubilación será del 82% móvil de los montos establecido en el art. 5º. Tal beneficio se actualizará de acuerdo a la variación de las remuneraciones que perciba el legislador en actividad".
Por ley 10.861, con vigencia a partir del 1-XII-89, se modificó la primer parte del primer párrafo del art. 5º de la ley 8320, el que quedó redactado de la siguiente forma: "Se tomará como monto a los efectos de los aportes jubilatorios, toda remuneración compuesta por Dieta mas Gastos de Representación y sueldo anual complementario...".
Del texto transcripto resulta que, a diferencia de lo establecido en el régimen previsional general para el personal de la Administración Pública establecido por el dec. ley 9650/80 -de cuyo art. 36, en su numeración originaria, surge un concepto amplio de remuneración cuyo alcance ha sido precisado por la doctrina mayoritaria de esta Corte en numerosos precedentes citados por la actora a los fines de regular el haber de los beneficios previsionales otorgados por el régimen de la ley 8320, el legislador se ha apartado de aquella definición.
En efecto, del texto originario del art. 5º, surge que en el supuesto en estudio los haberes deben determinarse exclusivamente sobre los importes que se abonen en concepto de dieta y gastos de representación, interpretación que confirma el texto modificado por la ley 10.861 (conf. doctrina causa B. 53.030, "Ciancio", sent. 3-III-92 y causas B. 53.173, B. 53.372 y muchas otras dictadas en el mismo sentido y en la misma fecha).
Obsérvese que mientras el art. 9 de la ley 10.861, amplió el concepto de remuneración contenido en el dec. ley 9650/80, comprendiendo incluso a aquellas bonificaciones no remunerativas, lejos de extender su alcance a los beneficiarios de la ley 8320, estableció en el art. 2º citado una norma restrictiva del concepto de remuneración.
Por consecuencia, habiendo la legislación especial establecido expresamente los rubros sujetos a aportes y que, en consecuencia, deben ser tenidos en cuenta para determinar el haber, no corresponde acudir a las disposiciones del régimen general de previsión (doct. causa I. 1501, "Claro", sent. 8-VI-93), sin que obste a ello lo resuelto por las Presidencias de las Cámaras de Diputados y Senadores en los actos administrativos cuya copia se agregó oportunamente a estas actuaciones en tanto, tal como afirma la Fiscalía de Estado en su responde, no se encuentran facultados por la ley para emitir o interpretar las normas que rigen la situación previsional de los afiliados al Instituto de Previsión Social (arts. 93 y 103 inc. 11, Const. prov.) ni para disponer con qué aportes ha de financiarse el régimen jubilatorio de los legisladores provinciales, máxime cuando -como sucede en el caso la decisión adoptada se contrapone con la legislación sancionada al respecto por la Legislatura (ley 10.861).
IV. Sin perjuicio de ello pongo de resalto que la resolución 1465 de la Presidencia de la Cámara de Diputados en sus considerandos dice que el importe correspondiente a gastos por movilidad fue establecido para atender gastos específicos de traslados de los señores Diputados y funcionarios y que, si bien registra los caracteres de habitualidad y permanencia, no puede dejarse de lado que se trata de una contraprestación de gastos personales ciertos, generados por el cumplimiento de las funciones.
Ello, sumado al carácter excepcional de los beneficios acordados por la ley 8320 respecto a los establecidos para el personal comprendido en el régimen del dec. ley 9650/80 -tanto por los requisitos bajo los cuales se otorga como por el porcentaje a aplicar sobre las remuneraciones para determinar el haber jubilatorio permiten concluir que la norma que el actor invoca resulta inaplicable al caso.
Este Tribunal ha resuelto que, a los fines de la interpretación de las normas previsionales, tratándose -como en el caso de prestaciones excepcionales que se conceden a grupos singulares de personas mediante el cumplimiento de menores exigencias o recaudos, debe dilucidarse la cuestión con un criterio estricto y riguroso (conc. doctrina causa B. 51.246, "Alegre", sent. 23-IV-92).
V. Por último y sin perjuicio de la inaplicabilidad de la doctrina del Tribunal que se invoca en la demanda -en atención a las razones precedentemente expuestas cabe concluir que las sumas percibidas por los legisladores en carácter de adicional para gastos de movilidad no revisten el carácter de suplementos remunerativos.
En efecto, del análisis de las normas que la crearon, así como de aquellas que la actora invoca en su favor surge que, de acuerdo a su definición en las normas que lo rigen, como a su ubicación en el nomenclador de gastos del presupuesto de la Cámara de Diputados tuvieron como objeto, no la remuneración de los servicios prestados, sino la compensación de gastos en traslados que realizara el funcionario o las personas por éste designadas (conf. doct. causa B. 54.929, "Bardi, sent. 30-V-95).
Siendo ello así, no puede sostenerse que los montos efectivamente liquidados a los señores Diputados en virtud de las normas invocadas en la demanda, les hayan sido abonados en razón del trabajo que como tales realizaron.
Tampoco resultan acertadas las alegaciones que realiza la accionante en relación a la interpretación que debe hacerse de la ley de Presupuesto de la Cámara de Diputados. Tal como afirma la Fiscalía en su responde, del aumento de las dietas y gastos de representación dispuesta por las leyes 11.464 y 11.468 no puede inferirse que la intención del legislador fuera incorporar a éstos los montos que se venía abonando en concepto de "compensación de gastos" -como una forma de confirmación del carácter remuneratorio de la asignación de marras, en tanto ello no surge de la leyes citadas y la "compensación de gastos" ha sido prevista en los presupuestos de 1993 y años siguientes, en los mismos términos que los de los años anteriores mediante la autorización dada al Presidente de cada Cámara para disponer importes en concepto de compensación de gastos en favor de los señores legisladores y funcionarios de ley (conf. doct. causa B. 54.929 citada).
No obstan a lo expuesto las declaraciones que se atribuyen al titular del Poder Ejecutivo provincial en las publicaciones agregadas a la causa no sólo porque el contenido de la frase que se transcribe entre comillas no contiene ninguna alusión a la cuestión relativa a la naturaleza jurídica de la compensación por gastos de movilidad que se abonan a los legisladores, sino y principalmente porque las declaraciones de los funcionarios publicadas en los medios de comunicación no resultan un medio idóneo para probar el alcance jurídico que ha de darse a determinadas disposiciones legales o reglamentarias.
Las declaraciones de los funcionarios, en la medida que no constituyan decisiones dictadas dentro de la ley, no comprometen a la Administración. Como expresa Bielsa, dada la índole de su actividad, que es formal, "la administración pública expresa su voluntad (actos) y realiza su actividad general (hechos), con la actividad de los funcionarios u órganos que sólo obran válidamente dentro de las normas legales". "Estos actos, por principio, son escritos y, por tanto, esa voluntad es susceptible de comprobación sin necesidad de declaraciones verbales. La actividad jurídica de la administración, repetimos, se prueba por principio, con documentos y no con declaraciones verbales" (Bielsa, La Ley, t. 52, pág. 1068, citado por Argañaráz en el Tratado de lo Contencioso Administrativo, págs. 318 y 319).
VI. Por los fundamentos expuestos, voto por la negativa. Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).
Los señores jueces doctores Hitters, Laborde y Negri, por los fundamentos del señor Juez doctor Pisano, votaron la primera cuestión también por la negativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Salas dijo:
Adhiero a las conclusiones a las que arriban los señores jueces preopinantes.
Y ello es así, debido a que el régimen previsional especial de aplicación a la especie -de manera distinta a la que establece el sistema previsional general del dec. ley 9650/80- a los efectos de los aportes jubilatorios determina que la remuneración a tenerse en cuenta comprende sólo "la dieta más los gastos de representación y sueldo anual complementario". Es decir entonces que aunque se entendiera que "los gastos de movilidad y hospedaje" pudieran considerarse retributivos por su percepción periódica y habitual y sin sujetarse a rendición de cuentas, tal acepción amplia no puede asimilarse al concepto restringido del régimen especial en lo que se refiere a lo que debe estimarse como remuneración del legislador, según lo dispuesto en la ley 8320.
En consecuencia, no resulta de aplicación al caso de autos la doctrina de esta Corte elaborada respecto del concepto de remuneración que permite el régimen previsional general del dec. ley 9650/80 y por lo tanto corresponde el rechazo del reclamo.
Voto por la negativa. Costas por su orden (art. 17 del C.P.C.A.).
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Pisano dijo:
En atención al resultado obtenido al votar la primera cuestión no corresponde el tratamiento de la restante planteada.
Los señores jueces doctores Hitters, Laborde, Negri y Salas, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Pisano, votaron la segunda cuestión en igual sentido.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
S E N T E N C I A
Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se rechaza la demanda interpuesta.
Costas por su orden (art. 17 del C.P.C.A.).
Regúlanse los honorarios de los letrados de la parte actora doctores María Cristina Anglada y Roberto Abel Cardoso, en las sumas de pesos ... -que se adicionan a los provisorios regulados a fs. 98- y de pesos ..., respectivamente (arts. 9, 14, 15, 16, 22, 26, 28 inc. "a", 44 inc. "b" segunda parte y 54 del dec. ley 8904), cantidades a las que deberá adicionarse el 10% (ley 8455).
Regístrese y notifíquese.
