Romero, Gerardo c. E. N. [E.M.G.E.]
DICTAMEN DEL FISCAL GENERAL ANTE LA CáMARA. -
V.E. debe establecer la doctrina legal aplicable acerca de la siguiente cuestión: Si la falta de habilitación de la instancia sólo puede ser declarada en los supuestos en los que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción se planteen por la demandada o si los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549 (ED-42-917), al igual que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr traslado de la demanda contencioso administrativa.
1. Entre nosotros, la cuestión propuesta ha dividido a la jurisprudencia y a la doctrina en el orden federal, ante la falta de una solución legal expresa.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha asumido -al menos hasta la fecha la primera de las alternativas indicadas, sobre la base de argumentos que, en lo esencial, aparecen suficientemente explicados en el precedente publicado en Fallos: 313: 228; allí se dijo lo siguiente: a) el pronunciamiento que desconoce o acuerda derechos no debatidos en la causa es incompatible con las garantías de los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional, pues el juzgado no puede convertirse en intérprete de la voluntad implícita de una de las partes, sin alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria; b) si bien la determinación del alcance de las cuestiones comprendidas en la litis es privativa de los magistrados que en ella entienden, tal principio reconoce excepción cuando lo decidido con mengua de la defensa en juicio, signifique un apartamiento de las pretensiones enunciadas al trabarse el diferendo, incorporando temas no introducidos por las partes en pleito; c) reconocer derechos no debatidos es, como principio, incompatible con el art. 18 de la Constitución Nacional; d) no compete al Poder Judicial la disposición, en forma expresa o tácita, de bienes cuya gestión voluntaria corresponde a los restantes poderes; la adopción de una solución contraria puede implicar no sólo un menoscabo de los derechos de propiedades y de defensa en juicio de las partes, sino también el principio de separación de los poderes propios de nuestro sistema republicano de gobierno; e) la denegación de la habilitación de la instancia contenciosoadministrativa sólo resulta admisible en aquellos supuestos en que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción sea planteada por la demandada, dentro de los términos y por la vía que a tal efecto dispone el ordenamiento formal.
En Fallos: 315:2217, la propia Corte reiteró el criterio fijado en la sentencia citada supra, pero puntualizando esta vez su aplicabilidad tanto en casos de pronunciamientos de oficio como en casos de mediar instancia de los fiscales. Ahora bien, en el mismo fallo aparece la posición contraria, fundada por el Juez Fayt; en su voto en disidencia; dijo el magistrado: ...si bien esta Corte afirmó en la causa Cohen que el carácter renunciable de los derechos en juego impide el control por los jueces de requisitos de admisibilidad de la demanda en puntos que no fueron objeto de planteos de la demandada, una nueva reflexión sobre el tema lleva advertir que tal supuesto básico faltará en la medida en que esté en juego el patrimonio estatal, que por su índole y conforme a los principios de la forma republicana de gobierno, no es disponible por los representantes judiciales del Estado, sus dependencias o empresas, sino por los órganos y mediante las formalidades que expresa la ley, por tanto, cuando está en juego el patrimonio estatal, es inaplicable el criterio según el cual es inadmisible el control de los jueces de los requisitos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis.
En el ámbito de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la sentencia dictada por la sala III el 16 de agosto de 1990 in re Avanzada S.A. c. Gas del Estado aporta más razones en apoyo de ese mismo criterio, en cuanto asevera que la necesidad de que el juez examine los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda contencioso administrativa, surge de la interpretación judicial de la ley 3952 y está consagrada en los procedimientos de leyes especiales; asimismo, indica que la renunciabilidad de los requisitos de admisibilidad no está consagrada en forma alguna, antes bien, la ley establece que el Estado no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo salvo los casos normativamente exceptuados (art. 30, ley 19.549, texto según ley 21.686), entre los que se encuentra la impugnación de actos administrativos antes de vencer el plazo de caducidad (arts. 23/25, ley citada), y que sin dicho requisito los jueces no podrán dar curso a las acciones (art. 1º, ley 3952, modificada por ley 11.634). Destacó asimismo el tribunal que en el fundamental leading case de Fallos: 200:196, la Corte Suprema no declaró renunciable el requisito, sino que, tras puntualizar que no siempre su incumplimiento compromete el orden público, decidió que si no fue advertido por el juez antes de correr traslado de la demanda ni planteado como defensa por la Nación, las actuaciones posteriores no resultan inválidas ni cabe que el tribunal vuelva luego oficiosamente sobre una cuestión preclusa; impedimento que obedece a principios procesales diferentes y que fundó una reiterada doctrina del tribunal, aplicada sin cuestionar el examen inicial de la admisibilidad de las demandas.
2. Ante el relativo efecto vinculante de los pronunciamientos del Alto Tribunal, especialmente en materia federal, esta Fiscalía se ha atenido en numerosos precedentes a la reseñada doctrina de la Corte, aunque dejando a salvo en todos los casos la opinión propia en contrario. Empero, en este plenario que ha de fijar la doctrina legal aplicable en el fuero, debo exponer y desarrollar dicha opinión.
La reseña precedente pone en primer plano las peculiaridades de las pretensiones y de los procesos contenciosoadministrativos, peculiaridades que no tienen entre nosotros una expresa y completa solución normativa, lo cual ha provocado y provoca vacilaciones jurisprudenciales como la que aparece en este plenario. Cabe recordar que los procesos de la índole mencionada exigen un mayor detenimiento en el examen de los requisitos de admisibilidad, que incluyen lo atinente al tiempo oportuno, pues -como se ha dicho puede mediar prematuridad o caducidad (Manuel María Diez, Derecho Procesal Administrativo (Lo contencioso administrativo), Buenos Aires, 1983, págs. 102/103, Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1986, págs. 543/550; Tomás Hutchinson, La acción contencioso administrativa (pretensionesplazos), Buenos Aires, páginas 22 y siguientes, José Roberto Dromi, Derecho Administrativo, tomo 2, Buenos Aires, 1992, páginas 480 y siguientes; Eduardo García de Enterria y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo tomo II, segunda edición, Madrid, 1988, págs. 551/552; Jesús González Pérez, Manual de derecho procesal administrativo, segunda edición, Madrid, 1992, págs. 212/213 y 462/463). El mentado examen de los requisitos de admisibilidad suele integrar una primera etapa del proceso contencioso administrativo, atinente a la admisión del proceso o habilitación de la instancia judicial, que puede concluir con un pronunciamiento que los citados García de Enterria y Fernández denominan de inadmisión anticipada.
3. Antes de ahora -y ya desde antiguo he puesto de manifiesto algunos de los problemas aludidos. Creo pertinente recordar algo de lo dicho por esta Fiscalía General sobre ello.
Así, el 22 de octubre de 1984 sostuve in re Bautista, Ana María c. Estado Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) lo siguiente: la habilitación de la instancia comporta la comprobación del cumplimiento de los presupuestos procesales que el administrado debe presentar en el ámbito de la justicia (Bartolomé A. Fiorini, Derecho Administrativo, segunda edición actualizada, tomo II, Buenos Aires, 1976, pág. 653). En la mentada comprobación parece razonable incluir lo atinente al plazo perentorio que la ley establece para casos como el sub examine, en la inteligencia de que la temporaneidad de la acción constituye en la especie un así llamado presupuesto procesal, o, si se prefiere, un requisito extrínseco de admisibilidad, cuya ausencia autoriza el rechazo in limine de la demanda en los términos del art. 347 del cód. procesal.
Para ilustrar lo expuesto, me parece conveniente recordar lo dicho por Lino E. Palacio sobre los requisitos vinculados al tiempo de la actividad que la pretensión entraña (Derecho Procesal Civil, tomo I, segunda edición, Buenos Aires, págs. 402/403). Destaca este autor que incumbe como regla al órgano judicial la función de vigilar la concurrencia de los requisitos atinentes a la actividad de la pretensión, hallándose aquel facultado para disponer, según sea el caso, el rechazo in limine o la concesión de un plazo para obviar el defecto (ob. cit., pág. 404); es claro que este último supuesto es ajeno al sub lite (conf. además, Lino E. Palacio, ob. cit., tomo IV, pág. 299).
Se trata, púes, de una noción comprensiva de la clásicamente llamada habilitación de la instancia, en la que aparecen en primer plano diversos recaudos, como el que aquí nos ocupa. En un sentido que puede estimarse cercano al expuesto, indica el ya citado Fiorini que -en lo que atañe a la habilitación de la instancia los presupuestos procesales se manifiestan por las tramitaciones previstas en instancias administrativas, sea por los recursos que agotan su instancia o por el previo reclamo administrativo en forma exhaustiva y presentar la acción en tiempo legal (B.A.Fiorini, ob. cit., pág. 654/655; he subrayado lo especialmente relevante para nuestro tema; cuadra hacer notar la opinión de otros autores, como Manuel María Diez, que en su Derecho Procesal AdministrativoLo Contencioso Administrativo, Buenos Aires, 1983, pág. 102/103, enumera entre los presupuestos procesales particulares de la acción judicial en este ámbito del derecho, lo referente a los plazos de caducidad establecidos por la ley 19.549).
Con respecto al trámite procesal que corresponde seguir para analizar y resolver tales cuestiones, el 24 de octubre de 1990 in re Núñez, Alfredo c. U.B.A. s/cobro aduje: he puntualizado en diversos precedentes la relevancia que en estos casos tiene el Ministerio Público, en cumplimiento de los deberes específicos que le imponen los arts. 117, inc. 5º y 120, inc. 1º de la ley 1893. En este orden de ideas, cabe citar argumentos expuestos por la Procuración General de la Nación, asumidos por los Jueces de la Corte Suprema el 26 de abril de 1988 in re C.O.A. y otros (C-763.XXI): converge... un interés institucional de orden superior, que radica en la necesidad de procurar una recta administración de justicia, para lo cual es indispensable el ejercicio pleno de las funciones que la ley encomienda al Ministerio Público... como magistratura de control, a fin de custodiar el orden público y la defensa del orden jurídico en su integridad.
Como indiqué supra, el criterio reseñado constituye práctica corriente en el fuero, y se ajusta a las características de la acción contencioso administrativa, la cual supone, como regla, una situación previamente definida en sede administrativa. Así, por ejemplo, no puede intentarse una acción de este tipo mientras continúan los procedimientos respectivos en el ámbito de otro poder del Estado. Además, la jurisprudencia uniforme del fuero tiende a que lo concerniente a la habilitación de la instancia judicial quede resuelto en las etapas iniciales del proceso, ante el evidente dispendio jurisdiccional que comportaría adoptar una solución distinta.
Esto último justifica la substanciación de un incidente liminar de habilitación de la instancia, con intervención del Ministerio Público (Armando E. Grau, Habilitación de la instancia contenciosoadministrativa, La Plata, 1971, pág. 128; José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 2, Buenos Aires, 1987, (págs. 382/383). Allí el accionante debe acreditar el cumplimiento de la carga de preparar la acción contenciosoadministrativa (sala I, sentencia del 7 de marzo de 1976 in re Celia, S.A.C.I.A.F. c. Dirección Nacional de Vialidad s/cobro de pesos, dictamen de esta Fiscalía de Cámara del 9 de octubre de 1987 in re Bank of América c. Banco Central de la República Argentina s/nulidad de acto administrativo, son ilustrativas, al respecto, las indicaciones formuladas por Carlos M. Grecco en su trabajo Autotutela administrativa y proceso judicial, en la LL, 1980-B, especialmente páginas 906/910).
El 16 de marzo de 1987, in re Moras Mom, Jorge c. Estado Nacional (Mº de Educación y Justicia) s/nulidad de resolución, manifesté en cuanto a los pronunciamientos recaídos en los incidentes previos de habilitación de la instancia, substanciados sin oír a la demandada ...semejantes decisiones in limine no impiden que la demandada pueda realizar articulaciones sobre el punto, cualquiera sea el camino que cuadre adoptar por vía analógica, ante la ausencia de normas expresas que rijan la cuestión. Es este un parecer mayoritario entre nosotros (conf. Armando E. Grau, Habilitación de la instancia Contenciosoadministrativa, Platense, La Plata, 1971, págs. 129/130 y 139/142). Puede recordarse, para abonar lo dicho, doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según la cual la intervención del Ministerio Público no es bastante para impedir al Estado la invocación de lo atinente a la habilitación de la instancia, que tiene fundamento en consideraciones de bien público; asimismo, indicó el Alto Tribunal que acordar fuerza de cosa juzgada a lo decidido sin intervención de quien resulta afectado, es impugnable con base en la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 247:517) (subrayo ahora un aspecto que me parece relevante).
Con respecto a la oportunidad para oponer la aludida defensa, antes de ahora he puntualizado que nos hallamos frente a un específico aspecto propio del derecho procesal administrativo; consecuentemente, las normas sobre excepciones contenidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación sólo son aplicables por vía analógica y en tanto permitan un adecuado análisis de los recaudos pertinentes.
En tal orden de ideas, parece razonable que la parte demandada pueda oponer la referida defensa al contestar la acción, puesto que aquélla no está prevista en el mentado Código (art. 356, -primer párrafo del cód. procesal, que alude al carácter previo de excepciones y defensas según este Código); entiéndase que lo dicho no importa aseverar que el referido planteo no deba ser tratado con carácter previo, sino que su trámite no tiene por qué ajustarse necesariamente a lo previsto en los arts. 346 y 347 del cód. procesal.
4. Como resulta de la reseña precedente, en el fuero federal de esta Capital era práctica inveterada examinar los requisitos de admisibilidad en el llamado incidente previo de habilitación de la instancia, substanciado antes de correr traslado de la demanda con intervención del Ministerio Público Fiscal. Quiere decir que, en rigor, prácticamente no existían pronunciamientos de oficio, sino que el Juez resolvía a requerimiento de los fiscales y normalmente con audiencia de la parte actora. Así fue hasta las recordadas sentencias de la Corte Suprema, publicadas en Fallos: 313:228 y 315:2217. A mi parecer, corresponde volver a la anterior práctica, por las razones que paso a exponer.
a) En primer lugar, existen expresas normas suficientemente imperativas, que establecen los requisitos que deben cumplirse para impugnar judicialmente actos administrativos y normas también imperativas que disponen que el Estado nacional no podrá ser demandado judicialmente sin reclamo administrativo previo (arts. 23, 24, 25, 30 y concordantes de la ley 19.549).
b) A la inversa, no existe norma expresa que autorice a dejar de lado tales normas cuando no median las circunstancias excepcionales que indica puntualmente la propia ley.
c) Las referidas disposiciones son conocidas de antemano por las partes y deben ser condignamente respetadas en tanto no se declare su inconstitucionalidad en un caso dado; por otra parte, no puede aseverarse que se trate de preceptos arbitrarios o caprichosos: la razonabilidad de sus fundamentos ha sido destacada por la propia Corte Suprema en Fallos: 316:2454, considerandos 7º), 8º), 9º), 10), 11), 12), 13), 14), 15), y 16).
d) Como indicó el doctor Fayt en su disidencia publicada en Fallos: 315:2217, ya citado, debe tenerse en cuenta que el patrimonio estatal, por su índole y por la forma republicana de gobierno, no es disponible por los representantes judiciales del Estado, sus dependencias o empresas, sino por los órganos y mediante las formalidades que expresa la ley.
e) Como señala Lino E. Palacio, toda pretensión procesal -y no sólo las de índole contencioso administrativa debe reunir dos clases de requisitos: de admisibilidad y de fundabilidad, los primeros están regidos por normas procesales (sean formales o materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse mediante las normas de derecho material; el examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente previo al examen de fundabilidad, y un pronunciamiento negativo sobre la existencia de los primeros excluye, sin más, la necesidad de dictar una sentencia relativa al mérito de la pretensión (Derecho Procesal Civil, t. I, segunda edición, páginas 396/397). Tales principios parecen informar el art. 337 del cód. procesal civil y comercial de la nación, según el cual Los jueces podrán rechazar de oficio las demandas que no se ajusten a las reglas establecidas, expresando el defecto que contengan. Ello impone a los jueces el deber de pronunciarse, aún de oficio, sobre los requisitos de admisibilidad. Se trata, como enseña Carlos J. Colombo, de eliminar el material superfluo y las causas de eventuales excepciones o pedidos de nulidad (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, anotado y comentado, tomo III, página 170). El referido artículo contempla la circunstancia de que no puede pretender proceso, contestación de demanda, prueba, etc., quien desde el comienzo pone de manifiesto que pide amparo judicial para algo que la ley desautoriza (FenochiettoArazi, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación anotado y concordado, t. 2, 2a ed., pág. 176). pienso que el artículo citado y los principios que los inspiran, aplicables a la generalidad de los juicios civiles y comerciales, son aplicables a fortiori en el proceso judicial administrativo en cuanto atañe a la llamada habilitación de la instancia judicial en el proceso contenciosoadministrativo, en atención a las peculiaridades de éste y a las razones de bien público que median en estos casos; tales razones permiten tomar como pauta orientadora general lo dicho por la Corte Suprema: puesto que hace a la condición jurídica de la Nación en cuanto tal, no caben a su respecto convenios modificatorios (Fallos: 200:196).
f) Lo atinente a los pronunciamientos in limine de los que nos venimos ocupando, debe distinguirse cuidadosamente de lo que concierne a las oportunidades en que la parte demandada puede oponer la defensa respectiva y a la circunstancia de que la ausencia de los requisitos de admisibilidad aludidos no pueda ser invocada después de la contestación de la demanda; ello se encuentra regido fundamentalmente por el principio de preclusión procesal, ajeno a la cuestión propuesta .
Estas pautas parecen haber inspirado la solución de Fallos: 200:196, citado supra.
g) Creo pertinente puntualizar que el control de oficio de la temporaneidad de los recursos directos -o acciones de instancia única es de práctica corriente en nuestro fuero, sin que ello haya provocado mayores controversias ni inconvenientes (conf. Guillermo Andrés Muñoz, El enigma de la habilitación de la instancia, en Actualidad en el derecho público, eneroabril 1996, pág. 32).
Ciertamente, no impone una solución contraria el art. 155, primer párrafo in fine del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Dicha norma no se refiere a plazos perentorios que condicionan el acceso a la instancia judicial, sino a actos procesales determinados, con respecto a los cuales los plazos perentorios pueden ser prorrogados por acuerdo de partes, pero, en general, sólo si tal acuerdo se formula por escrito en el expediente antes del vencimiento del plazo respectivo (ver por ejemplo, FassiYañez, Código Procesal Civil y Comercial comentado, anotado y concordado, tomo 1, tercera edición, página 749).
h) Debo poner de resalto que si la intervención de los fiscales en lo atinente a la habilitación de la instancia se justificaba anteriormente por lo establecido en los arts. 117 -inc. 5º- y 120 -inc. 1º- de la ley 1893, hoy aquella intervención tiene un fundamento legal aún más firme, pues la reciente ley de Ministerio Público 24.846 [EDLA, 1997-a176], que ha podido tener en cuenta todas las contingencias jurídicas acaecidas desde la remota ley 1893, establece expresamente que corresponde a los fiscales defender la jurisdicción y competencia de los tribunales, a más de velar por la observancia de las leyes de la República y por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal (art. 25, inc. g] h] y j], ley citada). Ciertamente, en la cuestión propuesta está implicada la jurisdicción de los tribunales y la observancia de las leyes.
Nótese que no se trata de cercenar el derecho de defensa en juicio de los ciudadanos, sino de cuidar que éstos puedan defender adecuadamente sus derechos mediante los cauces previstos, que contemplan asimismo los intereses y requerimientos legítimos de la sociedad en su conjunto. Por supuesto, de esta manera nadie resulta sorprendido por la introducción de aspectos ajenos al proceso contencioso administrativo, pues todos conocen de antemano las reglas del juego, y corresponde que se atengan a ellas con probidad, lealtad y buena fe.
4. En virtud de las razones expuestas supra, y habida cuenta de la forma en que quedó planteado este plenario, opino que corresponde responder negativamente a la cuestión de si a falta de habilitación de la instancia sólo puede ser declarada en los supuestos en los que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción se planteen por la demandada, y que V.E. debe declarar que los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549, al igual que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr traslado de la demanda contencioso administrativa. Noviembre 4 de 1998. - José María Medrano.
En Buenos Aires, a los 15 días del mes de abril de 1999, se reunieron los señores jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con la presidencia del Dr. Luis César Otero y la presencia de los doctores Bernardo Licht, Néstor Buján, Pedro Coviello, Marta Herrera, María Inés Garzón de Conte Grand, Jorge Damarco, Roberto Mordeglia, Jorge Argento, Guillermo Galli, Alejandro Uslenghi y Pablo Gallegos Fedriani y del Fiscal General Dr. José María Medrano, en los autos Nº 26.425/94 Romero Gerardo c. E.N. (E.M.G.E.) s/personal militar y civil de la FF.AA. y de Seg., a los fines previstos en el art. 298 del cód. procesal.
La mayoría integrada por los doctores Pedro Coviello, Marta Herrera, Jorge Damarco, Roberto Mordeglia, Jorge Argento, Guillermo Galli y Alejandro Uslenghi fundaron su voto del siguiente modo:
I. Que para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337, cód. procesal civil y comercial de la Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria.
La necesidad de que el juez examine los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda contencioso administrativa, surge de la interpretación judicial de la ley 3952 y está consagrada en los procedimientos de leyes especiales: asimismo, indica que la renunciabilidad de los requisitos de admisibilidad no está consagrada en norma alguna, antes bien, la ley establece que el Estado no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo salvo los casos normativamente exceptuados (art. 30, ley 19.549, texto según ley 21.686 [ED, 75-856]), entre los que se encuentra la impugnación de actos administrativos antes de vencer el plazo de caducidad (arts. 23/25, ley citada), y que sin dicho requisito los jueces no podrán dar curso a las acciones.
El mentado examen de los requisitos de admisibilidad suele integrar una primera etapa del proceso contencioso administrativo, atinente a la admisión del proceso o habilitación de la instancia judicial, que puede concluir con un pronunciamiento que García de Enterria y Fernández denominan de inadmisión anticipada.
La habilitación de la instancia comporta la comprobación del cumplimiento de los presupuestos procesales que el administrado debe presentar en el ámbito de la justicia (Bartolomé A. Fiorini, Derecho Administrativo, segunda edición, actualizada, tomo II, Buenos Aires, 1976, pág. 653). En la mentada comprobación parece razonable incluir lo atinente al plazo perentorio que la ley establece para casos como el sub examine, en la inteligencia de que la temporaneidad de la acción constituye en la especie un así llamado presupuesto procesal o, si se prefiere, un requisito extrínseco de admisibilidad, cuya ausencia autoriza el rechazo in limine de la demanda en los términos del art. 337 del cód. procesal.
II. Que en lo que respecta al proceso contencioso administrativo el actor, además de las condiciones de la admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de procesos previstos en el título IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar.
Que, por lo demás, la revisión de oficio in limine litis de los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda también está establecida en diversas leyes federales que regulan procesos contencioso administrativos especiales (art. 3° de la ley 16.986 [ED, 16-967], de amparo; arts. 84 y 85 de la ley 11.683, de procedimiento para la aplicación, percepción y fiscalización de impuestos; arts. 1175 y 1176 de la ley 22.415 [EDLA, 1991-108], Código Aduanero, y arts. 1 y 2 del decretoley 14.715, régimen de contestación de demandas del banco Central) y en la mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales (Buenos Aires, art. 36 de la ley 2961; Catamarca, art. 22 de la ley 2403; Córdoba, arts. 11 y 20 de la ley 7182; Corrientes, arts. 58 y 59 de la ley 4106; Chaco, art. 32 de la ley 848 modificada por la ley 4051; Entre Ríos, art. 45 de la ley 7061; Formosa, art. 45 de la ley 584; Jujuy, art. 34 de la ley 1883, modificada por la ley 4141; La Pampa, art. 29 de la ley 952; La Rioja, art. 43 de la ley 4243; Mendoza, art. 38 de la ley 3918 modificada por la ley 4232; Neuquén, art. 39 de la ley 1305; Salta, art. 34 de la ley 793; Santiago del Estero, art. 33 de la ley 2297; Tierra del Fuego, art. 30 de la ley 133 y Tucumán, art. 30 de la ley 6205).
III. Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condición de presupuestos procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549 el juez de primera instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y rechazar en caso contrario in limine la pretensión (art. 337, cód. procesal civil y comercial de la Nación), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del demandado (conf. CSJN causa G.1530. XXXII. Recurso de Hecho. Gorordo Allaria de Kralj, Haydée María c. Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) [EL DERECHO del 23 de marzo de 1999, pág. 7, Administrativo.
IV. Que como señala Lino E. Palacio, toda pretensión procesal -y no sólo las de índole contencioso administrativa debe reunir dos clases de requisitos: de admisibilidad y de fundabilidad, los primeros están regidos por normas procesales (sean formales o materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse mediante las normas del derecho material; el examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente negativo sobre la existencia de los primeros excluye, sin más, la necesidad de dictar una sentencia relativa al mérito de la pretensión (Derecho Procesal Civil, tomo I, segunda edición, páginas 396/397). Tales principios parecen informar el art. 337 del cód. procesacivil y comercial de la Nación, según el cual Los jueces podrán rechazar de oficio las demandas que no se ajusten a las reglas establecidas, expresando el defecto que contengan. Ello impone a los jueces el deber de pronunciarse, aún de oficio, sobre los requisitos de admisibilidad. Se trata, como enseña Carlos C.Colombo, de eliminar el material superfluo y las causas de eventuales excepciones o pedidos de nulidad (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, anotado y comentado, tomo III, pág. 170). El referido artículo contempla la circunstancia de que no puede pretender proceso, contestación de demanda, prueba, etc., quien desde el comienzo pone de manifiesto que pide amparo judicial para algo que la ley desautoriza (FenochiettoArazi), Código Procesal Civil y Comercial de la Nación anotado y concordado, t. 2, 2a ed., pág. 176). El artículo citado y los principios que lo inspiran, aplicables a la generalidad de los juicios civiles y comerciales son aplicables a fortiori en el proceso judicial administrativo en cuanto atañe a la llamada habilitación de la instancia judicial en el proceso contencioso administrativo, en atención a las peculiaridades de éste y a las razones de bien público que median en estos casos; tales razones permiten tomar como pauta orientadora general lo dicho por la Corte Suprema: puesto que hace a la condición jurídica de la nación en cuanto tal, no caben a su respecto convenios modificatorios (Fallos: 200:196).
La Corte en Fallos 200:196 decidió que si no fue advertido por el juez antes de correr traslado de la demanda ni planteado como defensa por la Nación, las actuaciones posteriores no resultan inválidas ni cabe que el tribunal vuelva luego oficiosamente sobre una cuestión preclusa; impedimento que obedece a principios procesales diferentes y que fundó una reiterada doctrina del tribunal, aplicada sin cuestionar el examen inicial de la admisibilidad de las demandas.
El criterio reseñado constituye la característica de la acción contencioso administrativa, la cual supone, como regla, una situación previamente definida en sede administrativa, Así, por ejemplo, no puede intentarse una acción de este tipo mientras continúan los procedimientos respectivos en el ámbito de otro poder del Estado. Además la jurisprudencia uniforme del fuero tiende a que lo concerniente a la habilitación de la instancia judicial quede resuelto en las etapas iniciales del proceso, ante el evidente dispendio jurisdiccional que comportaría adoptar una solución distinta.
Esto último justifica la substanciación de un incidente liminar de habilitación de la instancia, con intervención del Ministerio Público (Armando E. Grau, Habilitación de la instancia contencioso administrativa, La Plata, 1971, pág. 128; José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, t. 2, Buenos Aires, 1987, (págs. 382/383).
Allí el accionante debe acreditar el cumplimiento de la carga de preparar la acción contencioso administrativa (Sala I, sentencia del 7 de marzo de 1976 in re Celia, S.A.C. I.A.F. c. Dirección Nacional de Vialidad s/cobro de pesos, dictamen de esta Fiscalía de Cámara del 9 de octubre de 1987 in re Bank of América c. Banco Central de la República Argentina s/nulidad de acto administrativo son ilustrativas, al respecto, las indicaciones formuladas por Carlos M. Crecco en su trabajo Autotutela administrativa y proceso judicial, en LL, 1980-B, especialmente págs. 906/910).
La minoría integrada por los doctores Bernardo Licht, María Inés Garzón de Conte Grand, Pablo Gallegos Fedriani y Luis Otero fundaron su voto del siguiente modo:
I. Que el pronunciamiento judicial que desconoce o acuerda derechos no debatidos en la causa es compatible con las garantías de los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 284:115), pues el juzgador no puede convertirse en intérprete de la voluntad implícita de una de las partes sin alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria (Fallos: 313:228 Brea, Roberto Jesús c. Administración Nacional de Aduanas, del 14 de junio de 1988).
II. Que en la causa C. 302.XXI Caja Nacional de Ahorro y Seguro c. N.C.R. Argentina S.A.I.C., del 15 de diciembre de 1987 el Alto Tribunal se remitió al dictamen del Procurador Fiscal, quien afirmó que si bien la determinación del alcance de las cuestiones comprendidas en la litis es materia privativa de los magistrados que en ella entienden (Fallos: 270:162, 276:111 y otros), tal principio reconoce excepción cuando lo decidido, con mengua de la defensa en juicio, signifique un apartamiento de las pretensiones enunciadas al trabarse el diferendo, incorporando temas no introducidos por las partes en el pleito. Ello, porque reconocer derechos no debatidos es, como principio, incompatible con el art. 18 de la Constitución Nacional (causa: Bromaq S.A. c. Robles, Roberto Raúl, B.567.XIX, sentencia del 30 de agosto de 1984).
Dicho funcionario expresó, además, en la citada ocasión, que el a quo no estaba habilitado para introducir, como lo hizo, de oficio, el tema de la caducidad de la impugnación que efectuó la accionada que si el derecho de fondo que se esgrime -estrictamente patrimonial es renunciable la Administración pudo, en ejercicio discrecional de sus defensas, aducir temporariamente -o no hacerlo en absoluto la caducidad que consagra el artículo 25 de la ley 19.549, en la que podía haberse amparado conforme al criterio sentado por la mayoría en el caso Petracca [ED, 118-391], y que dada la actitud de la Administración consideró que el fallo, lejos de expresar la voluntad de aquélla en punto a un derecho funcionalmente disponible, invadió su esfera de actuación adjudicando a su silencio un alcance que no surge de norma alguna, sea de carácter administrativo o de derecho común.
III. Que esta doctrina es de plena aplicación en aquellos supuestos en que los tribunales inferiores deniegan de oficio la habilitación de la instancia judicial cuando esa defensa era susceptible de renuncia por parte de la demandada. Tal actitud implica, en consecuencia, suplir la actividad de las partes, con grave desmedro de la garantía de defensa no sólo del actor, sino también de la demandada. Cabe advertir en este aspecto que -razonablemente existía la posibilidad de que el Estado opte por renunciar a oponer la defensa de caducidad, introducida de oficio por los magistrados.
IV. Que la citada concepción se ve reforzada con especial énfasis en supuestos en que el demandado es el Estado Nacional o uno de sus entes descentralizados, toda vez que no compete al Poder Judicial la disposición, en forma expresa o tácita, de bienes cuya gestión voluntaria corresponde a los restantes poderes; la adopción de una posición contraria puede implicar no sólo un menoscabo a los derechos de propiedad y defensa en juicio de las partes, sino también al principio de separación de poderes, propio de nuestro sistema republicano de gobierno. Debe recordarse al respecto, que no incumbe a los jueces, en ejercicio regular de su misión, substituirse a los poderes del Estado en atribuciones que le son propias, ya que la función más delicada del Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción sin menoscabar las facultades que incumben a otros poderes o jurisdicciones.
V. Que, por ello, la denegación de la habilitación de la instancia sólo resulta admisible en aquellos supuestos en que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción sea planteada por la demandada dentro de los términos y por la vía que a tal efecto dispone el ordenamiento formal.
El doctor Buján dijo:
Que el 15 de diciembre de 1998, al determinarse cómo quedarían constituidas la mayoría y minoría respecto de la cuestión a decidir, en sustento de mi voto negativo -y dejando expresamente a salvo mi opinión personal en contrario invoqué la conveniencia de acatar -máxime ante la naturaleza eminentemente federal de la materia la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos: 313:228 y 315:2217, por lo cual, ante el cambio de parecer que posteriormente adoptara el Alto Tribunal in re Gorordo del 4 de febrero de 1999, y resultando procesalmente inviable cambiar el sentido del voto emitido en aquella oportunidad, sólo corresponde dejar sentado lo precedentemente expuesto.
En virtud del resultado de que instruye la votación que antecede se establece como doctrina legal la siguiente:
La falta de habilitación de la instancia puede ser declarada previo al traslado de la demanda en los supuestos de incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción, y
Los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549, al igual que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr traslado de la demanda contencioso administrativa.
A mérito de las consideraciones precedentes, y de conformidad con lo dictaminado por el Fiscal General, se confirma la sentencia apelada, debiendo volver las actuaciones a la Sala de origen. - Bernardo Licht. - Luis César Otero. - Néstor Buján. - Marta Herrera. - María Inés Garzón de Conte Grand. - Jorge Damarco. - Roberto Mordeglia. - Jorge E. Argento. - Guillermo Galli. - Alejandro Uslenghi. - Pablo Gallegos Fedriani. - Pedro Coviello. - José María Medrano (Sec.: Noemí Beatriz Jalabert).
1. Entre nosotros, la cuestión propuesta ha dividido a la jurisprudencia y a la doctrina en el orden federal, ante la falta de una solución legal expresa.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha asumido -al menos hasta la fecha la primera de las alternativas indicadas, sobre la base de argumentos que, en lo esencial, aparecen suficientemente explicados en el precedente publicado en Fallos: 313: 228; allí se dijo lo siguiente: a) el pronunciamiento que desconoce o acuerda derechos no debatidos en la causa es incompatible con las garantías de los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional, pues el juzgado no puede convertirse en intérprete de la voluntad implícita de una de las partes, sin alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria; b) si bien la determinación del alcance de las cuestiones comprendidas en la litis es privativa de los magistrados que en ella entienden, tal principio reconoce excepción cuando lo decidido con mengua de la defensa en juicio, signifique un apartamiento de las pretensiones enunciadas al trabarse el diferendo, incorporando temas no introducidos por las partes en pleito; c) reconocer derechos no debatidos es, como principio, incompatible con el art. 18 de la Constitución Nacional; d) no compete al Poder Judicial la disposición, en forma expresa o tácita, de bienes cuya gestión voluntaria corresponde a los restantes poderes; la adopción de una solución contraria puede implicar no sólo un menoscabo de los derechos de propiedades y de defensa en juicio de las partes, sino también el principio de separación de los poderes propios de nuestro sistema republicano de gobierno; e) la denegación de la habilitación de la instancia contenciosoadministrativa sólo resulta admisible en aquellos supuestos en que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción sea planteada por la demandada, dentro de los términos y por la vía que a tal efecto dispone el ordenamiento formal.
En Fallos: 315:2217, la propia Corte reiteró el criterio fijado en la sentencia citada supra, pero puntualizando esta vez su aplicabilidad tanto en casos de pronunciamientos de oficio como en casos de mediar instancia de los fiscales. Ahora bien, en el mismo fallo aparece la posición contraria, fundada por el Juez Fayt; en su voto en disidencia; dijo el magistrado: ...si bien esta Corte afirmó en la causa Cohen que el carácter renunciable de los derechos en juego impide el control por los jueces de requisitos de admisibilidad de la demanda en puntos que no fueron objeto de planteos de la demandada, una nueva reflexión sobre el tema lleva advertir que tal supuesto básico faltará en la medida en que esté en juego el patrimonio estatal, que por su índole y conforme a los principios de la forma republicana de gobierno, no es disponible por los representantes judiciales del Estado, sus dependencias o empresas, sino por los órganos y mediante las formalidades que expresa la ley, por tanto, cuando está en juego el patrimonio estatal, es inaplicable el criterio según el cual es inadmisible el control de los jueces de los requisitos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis.
En el ámbito de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la sentencia dictada por la sala III el 16 de agosto de 1990 in re Avanzada S.A. c. Gas del Estado aporta más razones en apoyo de ese mismo criterio, en cuanto asevera que la necesidad de que el juez examine los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda contencioso administrativa, surge de la interpretación judicial de la ley 3952 y está consagrada en los procedimientos de leyes especiales; asimismo, indica que la renunciabilidad de los requisitos de admisibilidad no está consagrada en forma alguna, antes bien, la ley establece que el Estado no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo salvo los casos normativamente exceptuados (art. 30, ley 19.549, texto según ley 21.686), entre los que se encuentra la impugnación de actos administrativos antes de vencer el plazo de caducidad (arts. 23/25, ley citada), y que sin dicho requisito los jueces no podrán dar curso a las acciones (art. 1º, ley 3952, modificada por ley 11.634). Destacó asimismo el tribunal que en el fundamental leading case de Fallos: 200:196, la Corte Suprema no declaró renunciable el requisito, sino que, tras puntualizar que no siempre su incumplimiento compromete el orden público, decidió que si no fue advertido por el juez antes de correr traslado de la demanda ni planteado como defensa por la Nación, las actuaciones posteriores no resultan inválidas ni cabe que el tribunal vuelva luego oficiosamente sobre una cuestión preclusa; impedimento que obedece a principios procesales diferentes y que fundó una reiterada doctrina del tribunal, aplicada sin cuestionar el examen inicial de la admisibilidad de las demandas.
2. Ante el relativo efecto vinculante de los pronunciamientos del Alto Tribunal, especialmente en materia federal, esta Fiscalía se ha atenido en numerosos precedentes a la reseñada doctrina de la Corte, aunque dejando a salvo en todos los casos la opinión propia en contrario. Empero, en este plenario que ha de fijar la doctrina legal aplicable en el fuero, debo exponer y desarrollar dicha opinión.
La reseña precedente pone en primer plano las peculiaridades de las pretensiones y de los procesos contenciosoadministrativos, peculiaridades que no tienen entre nosotros una expresa y completa solución normativa, lo cual ha provocado y provoca vacilaciones jurisprudenciales como la que aparece en este plenario. Cabe recordar que los procesos de la índole mencionada exigen un mayor detenimiento en el examen de los requisitos de admisibilidad, que incluyen lo atinente al tiempo oportuno, pues -como se ha dicho puede mediar prematuridad o caducidad (Manuel María Diez, Derecho Procesal Administrativo (Lo contencioso administrativo), Buenos Aires, 1983, págs. 102/103, Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1986, págs. 543/550; Tomás Hutchinson, La acción contencioso administrativa (pretensionesplazos), Buenos Aires, páginas 22 y siguientes, José Roberto Dromi, Derecho Administrativo, tomo 2, Buenos Aires, 1992, páginas 480 y siguientes; Eduardo García de Enterria y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo tomo II, segunda edición, Madrid, 1988, págs. 551/552; Jesús González Pérez, Manual de derecho procesal administrativo, segunda edición, Madrid, 1992, págs. 212/213 y 462/463). El mentado examen de los requisitos de admisibilidad suele integrar una primera etapa del proceso contencioso administrativo, atinente a la admisión del proceso o habilitación de la instancia judicial, que puede concluir con un pronunciamiento que los citados García de Enterria y Fernández denominan de inadmisión anticipada.
3. Antes de ahora -y ya desde antiguo he puesto de manifiesto algunos de los problemas aludidos. Creo pertinente recordar algo de lo dicho por esta Fiscalía General sobre ello.
Así, el 22 de octubre de 1984 sostuve in re Bautista, Ana María c. Estado Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) lo siguiente: la habilitación de la instancia comporta la comprobación del cumplimiento de los presupuestos procesales que el administrado debe presentar en el ámbito de la justicia (Bartolomé A. Fiorini, Derecho Administrativo, segunda edición actualizada, tomo II, Buenos Aires, 1976, pág. 653). En la mentada comprobación parece razonable incluir lo atinente al plazo perentorio que la ley establece para casos como el sub examine, en la inteligencia de que la temporaneidad de la acción constituye en la especie un así llamado presupuesto procesal, o, si se prefiere, un requisito extrínseco de admisibilidad, cuya ausencia autoriza el rechazo in limine de la demanda en los términos del art. 347 del cód. procesal.
Para ilustrar lo expuesto, me parece conveniente recordar lo dicho por Lino E. Palacio sobre los requisitos vinculados al tiempo de la actividad que la pretensión entraña (Derecho Procesal Civil, tomo I, segunda edición, Buenos Aires, págs. 402/403). Destaca este autor que incumbe como regla al órgano judicial la función de vigilar la concurrencia de los requisitos atinentes a la actividad de la pretensión, hallándose aquel facultado para disponer, según sea el caso, el rechazo in limine o la concesión de un plazo para obviar el defecto (ob. cit., pág. 404); es claro que este último supuesto es ajeno al sub lite (conf. además, Lino E. Palacio, ob. cit., tomo IV, pág. 299).
Se trata, púes, de una noción comprensiva de la clásicamente llamada habilitación de la instancia, en la que aparecen en primer plano diversos recaudos, como el que aquí nos ocupa. En un sentido que puede estimarse cercano al expuesto, indica el ya citado Fiorini que -en lo que atañe a la habilitación de la instancia los presupuestos procesales se manifiestan por las tramitaciones previstas en instancias administrativas, sea por los recursos que agotan su instancia o por el previo reclamo administrativo en forma exhaustiva y presentar la acción en tiempo legal (B.A.Fiorini, ob. cit., pág. 654/655; he subrayado lo especialmente relevante para nuestro tema; cuadra hacer notar la opinión de otros autores, como Manuel María Diez, que en su Derecho Procesal AdministrativoLo Contencioso Administrativo, Buenos Aires, 1983, pág. 102/103, enumera entre los presupuestos procesales particulares de la acción judicial en este ámbito del derecho, lo referente a los plazos de caducidad establecidos por la ley 19.549).
Con respecto al trámite procesal que corresponde seguir para analizar y resolver tales cuestiones, el 24 de octubre de 1990 in re Núñez, Alfredo c. U.B.A. s/cobro aduje: he puntualizado en diversos precedentes la relevancia que en estos casos tiene el Ministerio Público, en cumplimiento de los deberes específicos que le imponen los arts. 117, inc. 5º y 120, inc. 1º de la ley 1893. En este orden de ideas, cabe citar argumentos expuestos por la Procuración General de la Nación, asumidos por los Jueces de la Corte Suprema el 26 de abril de 1988 in re C.O.A. y otros (C-763.XXI): converge... un interés institucional de orden superior, que radica en la necesidad de procurar una recta administración de justicia, para lo cual es indispensable el ejercicio pleno de las funciones que la ley encomienda al Ministerio Público... como magistratura de control, a fin de custodiar el orden público y la defensa del orden jurídico en su integridad.
Como indiqué supra, el criterio reseñado constituye práctica corriente en el fuero, y se ajusta a las características de la acción contencioso administrativa, la cual supone, como regla, una situación previamente definida en sede administrativa. Así, por ejemplo, no puede intentarse una acción de este tipo mientras continúan los procedimientos respectivos en el ámbito de otro poder del Estado. Además, la jurisprudencia uniforme del fuero tiende a que lo concerniente a la habilitación de la instancia judicial quede resuelto en las etapas iniciales del proceso, ante el evidente dispendio jurisdiccional que comportaría adoptar una solución distinta.
Esto último justifica la substanciación de un incidente liminar de habilitación de la instancia, con intervención del Ministerio Público (Armando E. Grau, Habilitación de la instancia contenciosoadministrativa, La Plata, 1971, pág. 128; José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, Tomo 2, Buenos Aires, 1987, (págs. 382/383). Allí el accionante debe acreditar el cumplimiento de la carga de preparar la acción contenciosoadministrativa (sala I, sentencia del 7 de marzo de 1976 in re Celia, S.A.C.I.A.F. c. Dirección Nacional de Vialidad s/cobro de pesos, dictamen de esta Fiscalía de Cámara del 9 de octubre de 1987 in re Bank of América c. Banco Central de la República Argentina s/nulidad de acto administrativo, son ilustrativas, al respecto, las indicaciones formuladas por Carlos M. Grecco en su trabajo Autotutela administrativa y proceso judicial, en la LL, 1980-B, especialmente páginas 906/910).
El 16 de marzo de 1987, in re Moras Mom, Jorge c. Estado Nacional (Mº de Educación y Justicia) s/nulidad de resolución, manifesté en cuanto a los pronunciamientos recaídos en los incidentes previos de habilitación de la instancia, substanciados sin oír a la demandada ...semejantes decisiones in limine no impiden que la demandada pueda realizar articulaciones sobre el punto, cualquiera sea el camino que cuadre adoptar por vía analógica, ante la ausencia de normas expresas que rijan la cuestión. Es este un parecer mayoritario entre nosotros (conf. Armando E. Grau, Habilitación de la instancia Contenciosoadministrativa, Platense, La Plata, 1971, págs. 129/130 y 139/142). Puede recordarse, para abonar lo dicho, doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según la cual la intervención del Ministerio Público no es bastante para impedir al Estado la invocación de lo atinente a la habilitación de la instancia, que tiene fundamento en consideraciones de bien público; asimismo, indicó el Alto Tribunal que acordar fuerza de cosa juzgada a lo decidido sin intervención de quien resulta afectado, es impugnable con base en la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 247:517) (subrayo ahora un aspecto que me parece relevante).
Con respecto a la oportunidad para oponer la aludida defensa, antes de ahora he puntualizado que nos hallamos frente a un específico aspecto propio del derecho procesal administrativo; consecuentemente, las normas sobre excepciones contenidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación sólo son aplicables por vía analógica y en tanto permitan un adecuado análisis de los recaudos pertinentes.
En tal orden de ideas, parece razonable que la parte demandada pueda oponer la referida defensa al contestar la acción, puesto que aquélla no está prevista en el mentado Código (art. 356, -primer párrafo del cód. procesal, que alude al carácter previo de excepciones y defensas según este Código); entiéndase que lo dicho no importa aseverar que el referido planteo no deba ser tratado con carácter previo, sino que su trámite no tiene por qué ajustarse necesariamente a lo previsto en los arts. 346 y 347 del cód. procesal.
4. Como resulta de la reseña precedente, en el fuero federal de esta Capital era práctica inveterada examinar los requisitos de admisibilidad en el llamado incidente previo de habilitación de la instancia, substanciado antes de correr traslado de la demanda con intervención del Ministerio Público Fiscal. Quiere decir que, en rigor, prácticamente no existían pronunciamientos de oficio, sino que el Juez resolvía a requerimiento de los fiscales y normalmente con audiencia de la parte actora. Así fue hasta las recordadas sentencias de la Corte Suprema, publicadas en Fallos: 313:228 y 315:2217. A mi parecer, corresponde volver a la anterior práctica, por las razones que paso a exponer.
a) En primer lugar, existen expresas normas suficientemente imperativas, que establecen los requisitos que deben cumplirse para impugnar judicialmente actos administrativos y normas también imperativas que disponen que el Estado nacional no podrá ser demandado judicialmente sin reclamo administrativo previo (arts. 23, 24, 25, 30 y concordantes de la ley 19.549).
b) A la inversa, no existe norma expresa que autorice a dejar de lado tales normas cuando no median las circunstancias excepcionales que indica puntualmente la propia ley.
c) Las referidas disposiciones son conocidas de antemano por las partes y deben ser condignamente respetadas en tanto no se declare su inconstitucionalidad en un caso dado; por otra parte, no puede aseverarse que se trate de preceptos arbitrarios o caprichosos: la razonabilidad de sus fundamentos ha sido destacada por la propia Corte Suprema en Fallos: 316:2454, considerandos 7º), 8º), 9º), 10), 11), 12), 13), 14), 15), y 16).
d) Como indicó el doctor Fayt en su disidencia publicada en Fallos: 315:2217, ya citado, debe tenerse en cuenta que el patrimonio estatal, por su índole y por la forma republicana de gobierno, no es disponible por los representantes judiciales del Estado, sus dependencias o empresas, sino por los órganos y mediante las formalidades que expresa la ley.
e) Como señala Lino E. Palacio, toda pretensión procesal -y no sólo las de índole contencioso administrativa debe reunir dos clases de requisitos: de admisibilidad y de fundabilidad, los primeros están regidos por normas procesales (sean formales o materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse mediante las normas de derecho material; el examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente previo al examen de fundabilidad, y un pronunciamiento negativo sobre la existencia de los primeros excluye, sin más, la necesidad de dictar una sentencia relativa al mérito de la pretensión (Derecho Procesal Civil, t. I, segunda edición, páginas 396/397). Tales principios parecen informar el art. 337 del cód. procesal civil y comercial de la nación, según el cual Los jueces podrán rechazar de oficio las demandas que no se ajusten a las reglas establecidas, expresando el defecto que contengan. Ello impone a los jueces el deber de pronunciarse, aún de oficio, sobre los requisitos de admisibilidad. Se trata, como enseña Carlos J. Colombo, de eliminar el material superfluo y las causas de eventuales excepciones o pedidos de nulidad (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, anotado y comentado, tomo III, página 170). El referido artículo contempla la circunstancia de que no puede pretender proceso, contestación de demanda, prueba, etc., quien desde el comienzo pone de manifiesto que pide amparo judicial para algo que la ley desautoriza (FenochiettoArazi, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación anotado y concordado, t. 2, 2a ed., pág. 176). pienso que el artículo citado y los principios que los inspiran, aplicables a la generalidad de los juicios civiles y comerciales, son aplicables a fortiori en el proceso judicial administrativo en cuanto atañe a la llamada habilitación de la instancia judicial en el proceso contenciosoadministrativo, en atención a las peculiaridades de éste y a las razones de bien público que median en estos casos; tales razones permiten tomar como pauta orientadora general lo dicho por la Corte Suprema: puesto que hace a la condición jurídica de la Nación en cuanto tal, no caben a su respecto convenios modificatorios (Fallos: 200:196).
f) Lo atinente a los pronunciamientos in limine de los que nos venimos ocupando, debe distinguirse cuidadosamente de lo que concierne a las oportunidades en que la parte demandada puede oponer la defensa respectiva y a la circunstancia de que la ausencia de los requisitos de admisibilidad aludidos no pueda ser invocada después de la contestación de la demanda; ello se encuentra regido fundamentalmente por el principio de preclusión procesal, ajeno a la cuestión propuesta .
Estas pautas parecen haber inspirado la solución de Fallos: 200:196, citado supra.
g) Creo pertinente puntualizar que el control de oficio de la temporaneidad de los recursos directos -o acciones de instancia única es de práctica corriente en nuestro fuero, sin que ello haya provocado mayores controversias ni inconvenientes (conf. Guillermo Andrés Muñoz, El enigma de la habilitación de la instancia, en Actualidad en el derecho público, eneroabril 1996, pág. 32).
Ciertamente, no impone una solución contraria el art. 155, primer párrafo in fine del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Dicha norma no se refiere a plazos perentorios que condicionan el acceso a la instancia judicial, sino a actos procesales determinados, con respecto a los cuales los plazos perentorios pueden ser prorrogados por acuerdo de partes, pero, en general, sólo si tal acuerdo se formula por escrito en el expediente antes del vencimiento del plazo respectivo (ver por ejemplo, FassiYañez, Código Procesal Civil y Comercial comentado, anotado y concordado, tomo 1, tercera edición, página 749).
h) Debo poner de resalto que si la intervención de los fiscales en lo atinente a la habilitación de la instancia se justificaba anteriormente por lo establecido en los arts. 117 -inc. 5º- y 120 -inc. 1º- de la ley 1893, hoy aquella intervención tiene un fundamento legal aún más firme, pues la reciente ley de Ministerio Público 24.846 [EDLA, 1997-a176], que ha podido tener en cuenta todas las contingencias jurídicas acaecidas desde la remota ley 1893, establece expresamente que corresponde a los fiscales defender la jurisdicción y competencia de los tribunales, a más de velar por la observancia de las leyes de la República y por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal (art. 25, inc. g] h] y j], ley citada). Ciertamente, en la cuestión propuesta está implicada la jurisdicción de los tribunales y la observancia de las leyes.
Nótese que no se trata de cercenar el derecho de defensa en juicio de los ciudadanos, sino de cuidar que éstos puedan defender adecuadamente sus derechos mediante los cauces previstos, que contemplan asimismo los intereses y requerimientos legítimos de la sociedad en su conjunto. Por supuesto, de esta manera nadie resulta sorprendido por la introducción de aspectos ajenos al proceso contencioso administrativo, pues todos conocen de antemano las reglas del juego, y corresponde que se atengan a ellas con probidad, lealtad y buena fe.
4. En virtud de las razones expuestas supra, y habida cuenta de la forma en que quedó planteado este plenario, opino que corresponde responder negativamente a la cuestión de si a falta de habilitación de la instancia sólo puede ser declarada en los supuestos en los que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción se planteen por la demandada, y que V.E. debe declarar que los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549, al igual que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr traslado de la demanda contencioso administrativa. Noviembre 4 de 1998. - José María Medrano.
En Buenos Aires, a los 15 días del mes de abril de 1999, se reunieron los señores jueces de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con la presidencia del Dr. Luis César Otero y la presencia de los doctores Bernardo Licht, Néstor Buján, Pedro Coviello, Marta Herrera, María Inés Garzón de Conte Grand, Jorge Damarco, Roberto Mordeglia, Jorge Argento, Guillermo Galli, Alejandro Uslenghi y Pablo Gallegos Fedriani y del Fiscal General Dr. José María Medrano, en los autos Nº 26.425/94 Romero Gerardo c. E.N. (E.M.G.E.) s/personal militar y civil de la FF.AA. y de Seg., a los fines previstos en el art. 298 del cód. procesal.
La mayoría integrada por los doctores Pedro Coviello, Marta Herrera, Jorge Damarco, Roberto Mordeglia, Jorge Argento, Guillermo Galli y Alejandro Uslenghi fundaron su voto del siguiente modo:
I. Que para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337, cód. procesal civil y comercial de la Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria.
La necesidad de que el juez examine los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda contencioso administrativa, surge de la interpretación judicial de la ley 3952 y está consagrada en los procedimientos de leyes especiales: asimismo, indica que la renunciabilidad de los requisitos de admisibilidad no está consagrada en norma alguna, antes bien, la ley establece que el Estado no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo salvo los casos normativamente exceptuados (art. 30, ley 19.549, texto según ley 21.686 [ED, 75-856]), entre los que se encuentra la impugnación de actos administrativos antes de vencer el plazo de caducidad (arts. 23/25, ley citada), y que sin dicho requisito los jueces no podrán dar curso a las acciones.
El mentado examen de los requisitos de admisibilidad suele integrar una primera etapa del proceso contencioso administrativo, atinente a la admisión del proceso o habilitación de la instancia judicial, que puede concluir con un pronunciamiento que García de Enterria y Fernández denominan de inadmisión anticipada.
La habilitación de la instancia comporta la comprobación del cumplimiento de los presupuestos procesales que el administrado debe presentar en el ámbito de la justicia (Bartolomé A. Fiorini, Derecho Administrativo, segunda edición, actualizada, tomo II, Buenos Aires, 1976, pág. 653). En la mentada comprobación parece razonable incluir lo atinente al plazo perentorio que la ley establece para casos como el sub examine, en la inteligencia de que la temporaneidad de la acción constituye en la especie un así llamado presupuesto procesal o, si se prefiere, un requisito extrínseco de admisibilidad, cuya ausencia autoriza el rechazo in limine de la demanda en los términos del art. 337 del cód. procesal.
II. Que en lo que respecta al proceso contencioso administrativo el actor, además de las condiciones de la admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de procesos previstos en el título IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar.
Que, por lo demás, la revisión de oficio in limine litis de los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda también está establecida en diversas leyes federales que regulan procesos contencioso administrativos especiales (art. 3° de la ley 16.986 [ED, 16-967], de amparo; arts. 84 y 85 de la ley 11.683, de procedimiento para la aplicación, percepción y fiscalización de impuestos; arts. 1175 y 1176 de la ley 22.415 [EDLA, 1991-108], Código Aduanero, y arts. 1 y 2 del decretoley 14.715, régimen de contestación de demandas del banco Central) y en la mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales (Buenos Aires, art. 36 de la ley 2961; Catamarca, art. 22 de la ley 2403; Córdoba, arts. 11 y 20 de la ley 7182; Corrientes, arts. 58 y 59 de la ley 4106; Chaco, art. 32 de la ley 848 modificada por la ley 4051; Entre Ríos, art. 45 de la ley 7061; Formosa, art. 45 de la ley 584; Jujuy, art. 34 de la ley 1883, modificada por la ley 4141; La Pampa, art. 29 de la ley 952; La Rioja, art. 43 de la ley 4243; Mendoza, art. 38 de la ley 3918 modificada por la ley 4232; Neuquén, art. 39 de la ley 1305; Salta, art. 34 de la ley 793; Santiago del Estero, art. 33 de la ley 2297; Tierra del Fuego, art. 30 de la ley 133 y Tucumán, art. 30 de la ley 6205).
III. Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condición de presupuestos procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549 el juez de primera instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y rechazar en caso contrario in limine la pretensión (art. 337, cód. procesal civil y comercial de la Nación), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del demandado (conf. CSJN causa G.1530. XXXII. Recurso de Hecho. Gorordo Allaria de Kralj, Haydée María c. Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) [EL DERECHO del 23 de marzo de 1999, pág. 7, Administrativo.
IV. Que como señala Lino E. Palacio, toda pretensión procesal -y no sólo las de índole contencioso administrativa debe reunir dos clases de requisitos: de admisibilidad y de fundabilidad, los primeros están regidos por normas procesales (sean formales o materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse mediante las normas del derecho material; el examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente negativo sobre la existencia de los primeros excluye, sin más, la necesidad de dictar una sentencia relativa al mérito de la pretensión (Derecho Procesal Civil, tomo I, segunda edición, páginas 396/397). Tales principios parecen informar el art. 337 del cód. procesacivil y comercial de la Nación, según el cual Los jueces podrán rechazar de oficio las demandas que no se ajusten a las reglas establecidas, expresando el defecto que contengan. Ello impone a los jueces el deber de pronunciarse, aún de oficio, sobre los requisitos de admisibilidad. Se trata, como enseña Carlos C.Colombo, de eliminar el material superfluo y las causas de eventuales excepciones o pedidos de nulidad (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, anotado y comentado, tomo III, pág. 170). El referido artículo contempla la circunstancia de que no puede pretender proceso, contestación de demanda, prueba, etc., quien desde el comienzo pone de manifiesto que pide amparo judicial para algo que la ley desautoriza (FenochiettoArazi), Código Procesal Civil y Comercial de la Nación anotado y concordado, t. 2, 2a ed., pág. 176). El artículo citado y los principios que lo inspiran, aplicables a la generalidad de los juicios civiles y comerciales son aplicables a fortiori en el proceso judicial administrativo en cuanto atañe a la llamada habilitación de la instancia judicial en el proceso contencioso administrativo, en atención a las peculiaridades de éste y a las razones de bien público que median en estos casos; tales razones permiten tomar como pauta orientadora general lo dicho por la Corte Suprema: puesto que hace a la condición jurídica de la nación en cuanto tal, no caben a su respecto convenios modificatorios (Fallos: 200:196).
La Corte en Fallos 200:196 decidió que si no fue advertido por el juez antes de correr traslado de la demanda ni planteado como defensa por la Nación, las actuaciones posteriores no resultan inválidas ni cabe que el tribunal vuelva luego oficiosamente sobre una cuestión preclusa; impedimento que obedece a principios procesales diferentes y que fundó una reiterada doctrina del tribunal, aplicada sin cuestionar el examen inicial de la admisibilidad de las demandas.
El criterio reseñado constituye la característica de la acción contencioso administrativa, la cual supone, como regla, una situación previamente definida en sede administrativa, Así, por ejemplo, no puede intentarse una acción de este tipo mientras continúan los procedimientos respectivos en el ámbito de otro poder del Estado. Además la jurisprudencia uniforme del fuero tiende a que lo concerniente a la habilitación de la instancia judicial quede resuelto en las etapas iniciales del proceso, ante el evidente dispendio jurisdiccional que comportaría adoptar una solución distinta.
Esto último justifica la substanciación de un incidente liminar de habilitación de la instancia, con intervención del Ministerio Público (Armando E. Grau, Habilitación de la instancia contencioso administrativa, La Plata, 1971, pág. 128; José Roberto Dromi, Manual de Derecho Administrativo, t. 2, Buenos Aires, 1987, (págs. 382/383).
Allí el accionante debe acreditar el cumplimiento de la carga de preparar la acción contencioso administrativa (Sala I, sentencia del 7 de marzo de 1976 in re Celia, S.A.C. I.A.F. c. Dirección Nacional de Vialidad s/cobro de pesos, dictamen de esta Fiscalía de Cámara del 9 de octubre de 1987 in re Bank of América c. Banco Central de la República Argentina s/nulidad de acto administrativo son ilustrativas, al respecto, las indicaciones formuladas por Carlos M. Crecco en su trabajo Autotutela administrativa y proceso judicial, en LL, 1980-B, especialmente págs. 906/910).
La minoría integrada por los doctores Bernardo Licht, María Inés Garzón de Conte Grand, Pablo Gallegos Fedriani y Luis Otero fundaron su voto del siguiente modo:
I. Que el pronunciamiento judicial que desconoce o acuerda derechos no debatidos en la causa es compatible con las garantías de los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional (Fallos: 284:115), pues el juzgador no puede convertirse en intérprete de la voluntad implícita de una de las partes sin alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria (Fallos: 313:228 Brea, Roberto Jesús c. Administración Nacional de Aduanas, del 14 de junio de 1988).
II. Que en la causa C. 302.XXI Caja Nacional de Ahorro y Seguro c. N.C.R. Argentina S.A.I.C., del 15 de diciembre de 1987 el Alto Tribunal se remitió al dictamen del Procurador Fiscal, quien afirmó que si bien la determinación del alcance de las cuestiones comprendidas en la litis es materia privativa de los magistrados que en ella entienden (Fallos: 270:162, 276:111 y otros), tal principio reconoce excepción cuando lo decidido, con mengua de la defensa en juicio, signifique un apartamiento de las pretensiones enunciadas al trabarse el diferendo, incorporando temas no introducidos por las partes en el pleito. Ello, porque reconocer derechos no debatidos es, como principio, incompatible con el art. 18 de la Constitución Nacional (causa: Bromaq S.A. c. Robles, Roberto Raúl, B.567.XIX, sentencia del 30 de agosto de 1984).
Dicho funcionario expresó, además, en la citada ocasión, que el a quo no estaba habilitado para introducir, como lo hizo, de oficio, el tema de la caducidad de la impugnación que efectuó la accionada que si el derecho de fondo que se esgrime -estrictamente patrimonial es renunciable la Administración pudo, en ejercicio discrecional de sus defensas, aducir temporariamente -o no hacerlo en absoluto la caducidad que consagra el artículo 25 de la ley 19.549, en la que podía haberse amparado conforme al criterio sentado por la mayoría en el caso Petracca [ED, 118-391], y que dada la actitud de la Administración consideró que el fallo, lejos de expresar la voluntad de aquélla en punto a un derecho funcionalmente disponible, invadió su esfera de actuación adjudicando a su silencio un alcance que no surge de norma alguna, sea de carácter administrativo o de derecho común.
III. Que esta doctrina es de plena aplicación en aquellos supuestos en que los tribunales inferiores deniegan de oficio la habilitación de la instancia judicial cuando esa defensa era susceptible de renuncia por parte de la demandada. Tal actitud implica, en consecuencia, suplir la actividad de las partes, con grave desmedro de la garantía de defensa no sólo del actor, sino también de la demandada. Cabe advertir en este aspecto que -razonablemente existía la posibilidad de que el Estado opte por renunciar a oponer la defensa de caducidad, introducida de oficio por los magistrados.
IV. Que la citada concepción se ve reforzada con especial énfasis en supuestos en que el demandado es el Estado Nacional o uno de sus entes descentralizados, toda vez que no compete al Poder Judicial la disposición, en forma expresa o tácita, de bienes cuya gestión voluntaria corresponde a los restantes poderes; la adopción de una posición contraria puede implicar no sólo un menoscabo a los derechos de propiedad y defensa en juicio de las partes, sino también al principio de separación de poderes, propio de nuestro sistema republicano de gobierno. Debe recordarse al respecto, que no incumbe a los jueces, en ejercicio regular de su misión, substituirse a los poderes del Estado en atribuciones que le son propias, ya que la función más delicada del Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción sin menoscabar las facultades que incumben a otros poderes o jurisdicciones.
V. Que, por ello, la denegación de la habilitación de la instancia sólo resulta admisible en aquellos supuestos en que el incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción sea planteada por la demandada dentro de los términos y por la vía que a tal efecto dispone el ordenamiento formal.
El doctor Buján dijo:
Que el 15 de diciembre de 1998, al determinarse cómo quedarían constituidas la mayoría y minoría respecto de la cuestión a decidir, en sustento de mi voto negativo -y dejando expresamente a salvo mi opinión personal en contrario invoqué la conveniencia de acatar -máxime ante la naturaleza eminentemente federal de la materia la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos: 313:228 y 315:2217, por lo cual, ante el cambio de parecer que posteriormente adoptara el Alto Tribunal in re Gorordo del 4 de febrero de 1999, y resultando procesalmente inviable cambiar el sentido del voto emitido en aquella oportunidad, sólo corresponde dejar sentado lo precedentemente expuesto.
En virtud del resultado de que instruye la votación que antecede se establece como doctrina legal la siguiente:
La falta de habilitación de la instancia puede ser declarada previo al traslado de la demanda en los supuestos de incumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibilidad de la acción, y
Los plazos establecidos en el art. 25 de la ley 19.549, al igual que los demás requisitos de admisibilidad formal, deben ser examinados previo a correr traslado de la demanda contencioso administrativa.
A mérito de las consideraciones precedentes, y de conformidad con lo dictaminado por el Fiscal General, se confirma la sentencia apelada, debiendo volver las actuaciones a la Sala de origen. - Bernardo Licht. - Luis César Otero. - Néstor Buján. - Marta Herrera. - María Inés Garzón de Conte Grand. - Jorge Damarco. - Roberto Mordeglia. - Jorge E. Argento. - Guillermo Galli. - Alejandro Uslenghi. - Pablo Gallegos Fedriani. - Pedro Coviello. - José María Medrano (Sec.: Noemí Beatriz Jalabert).
